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Parlement

L'Internet et le Parlement


Académie Internationale de Droit Comparé XVème Congrès International de Droit Comparé Bristol 26 juillet - 1er août 1998

LE PARLEMENT EVALUATEUR

L'Internet et le Parlement Georges Chatillon, Assistant à l'Université Paris-I Panthéon-Sorbonne

M. René Monory, alors président du Sénat, ouvrait, le 7 avril 1994, une journée d'études consacrée au contrôle parlementaire et à l'évaluation , en déclarant : « Il est arrivé que l'on dise ou que l'on pense que le Parlement ne faisait pas d'évaluation. C'est vrai au sens strict. En effet, il n'est pas partie prenante au dispositif mis en place par le décret du 22 janvier 1990 qui organise l'évaluation des politiques publiques. Celui-ci met en place un "pôle d'évaluation autour de l'exécutif". Cela ne signifie pas que le Parlement est étranger à ces préoccupations. Je dirais même qu'au-delà des questions de vocabulaire, l'évaluation est au cœur de la mission du Parlement. En effet, si la fonction de législation caractérise le Parlement, c'est la fonction de contrôle - qui requiert aujourd'hui notre attention - qui est à l'origine de ses pouvoirs et les justifie dans les pays de liberté par le biais du consentement à l'impôt. Ce contrôle technique, pragmatique, est surtout un contrôle qui s'efforce de vérifier que l'intention du politique est bien appliquée, qu'elle atteint son but. On peut imaginer une mission supplémentaire : celle d'anticiper et de faire du Parlement un défricheur de l'avenir. »

Le Sénat a ouvert un site web en décembre 1995, suivi peu après par l'Assemblée Nationale. Présentées ou perçues comme des opérations de relations avec le public et de meilleure transparence des institutions parlementaires, ces mises en ligne sont des ouvertures réelles qui n'en sont pas moins étroitement encadrées.

Le Parlement français développe depuis quelques années des activités d'évaluation du travail gouvernemental comme de ses propres missions au moyen de rapports, d'études et d'auditions. En effet, « évaluer est un souci permanent et constant de tout responsable public ou privé. Il s'agit simplement de mesurer - autant qu'il est raisonnablement possible de le faire avec les outils méthodologiques disponibles et à un coût compatible avec leur ampleur - les effets des décisions, soit en essayant de les prévoir, soit en les analysant au fur et à mesure de leur mise en œuvre, soit en effectuant un bilan au terme d'une période d'application. Ce souci n'est pas nouveau, ni pour le Parlement, ni pour l'exécutif, ni pour les collectivités territoriales. » Le Parlement dispose d'un moyen spécifique d'évaluation des politiques scientifiques et technologiques, l'Office Parlementaire d'Evaluation des Choix Scientifiques et Technologiques (O.P.E.C.S.T.). Sur le modèle de l'OPECST, deux autres Offices, communs aux deux assemblées, ont été créés : L'Office Parlementaire d'Evaluation des Politiques Publiques et l'Office Parlementaire d'Evaluation de la Législation .

Ces Offices parlementaires publient sur l'Internet et sur papier des Rapports, des études et des comptes-rendus. « Une évaluation des choix scientifiques et technologiques faits par une nation permettant, soit de les confirmer, soit de les remettre en cause, soit de les infléchir est, pour une démocratie, une nécessité, si l'on ne veut pas que les décisions dans ce domaine soient confisquées par ce que Galbraith a appelé la "technostructure". Donner au Parlement une compétence en la matière permet de limiter l'influence de cette dernière et, ce faisant, de perfectionner l'équilibre des pouvoirs. Au-delà d'un meilleur contrôle de l'exécutif par le législatif, peuvent ainsi être évitées certaines erreurs, soit en résistant aux surenchères, soit, au contraire, en bousculant le conservatisme technologique. »

L'impact des publications de l'OPECST sur l'Internet est notable. Les Rapports et les études sont de grande valeur, complètes et prospectives. Elles sont éminemment utiles à toute personne qui les consulte, en France et à l'étranger. Elles représentent les avis et opinions des spécialistes de la société civile et des représentants élus des citoyens. Les Rapports de l'OPECST, numérisés et téléchargeables gratuitement sur l'Internet permettent aux Assemblées de diffuser leurs évaluations et leurs avis, de communiquer leurs travaux à qui veut bien les lire.

Les Assemblées ont senti le besoin de s'ouvrir à l'opinion populaire. Elles ont ouvert des forums d'opinion et de discussion à tout internaute, sans discrimination.

On pourrait considérer que les forums parlementaro-populaires représentent la base d'un échange d'idées entre les représentants politiques et les connectés. Il n'en est rien. Il n'y a pas de commune mesure entre les rapports parlementaires publiés sur l'Internet, et les opinions des internautes. L'institution parlementaire, en tant que telle, ne dialogue pas sur l'Internet avec les internautes.

Il y a, pour le moment, sur l'Internet, comme un chassé-croisé entre les élus et les citoyens. La souveraineté des assemblées parlementaires reste nationale. Cela ne contredit pas la popularité d'un grand nombre de parlementaires ni l'adhésion, parfois majoritaire, des citoyens aux politiques gouvernementales, souvent entérinées par les groupes parlementaires de la majorité, du moins au sein de l'Assemblée Nationale.

La création des deux sites web parlementaires peut-elle constituer un instrument d'évaluation nouveau ? Dans quelles limites ? Avec quels objectifs ?

La question se pose parce que l'Assemblée Nationale comme le Sénat ouvrent des forums à la libre opinion, demandent leur avis à qui veut bien le donner, permettent aux internautes de discuter entre eux.

La question est audacieuse parce que les deux Assemblées représentatives des citoyens sont des institutions et non pas des forums de discussion populaire, parce que l'usage du web est trop récent, et qu'un nombre infime d'internautes participe à ces consultations ouvertes au peuple.

La question ne trouve pas encore de réponse concrète satisfaisante parce que la mission d'évaluation des politiques gouvernementales est une des prérogatives traditionnelles du Parlement et qu'elle est exercée en suivant les règles du droit constitutionnel et celles des Règlements des Assemblées. La mission d'évaluation des politiques gouvernementales n'est pas confiée au peuple, mais à ses représentants ou aux fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales.

Les parlementaires de la Cinquième République souhaitent prévenir, contrôler et suivre la politique du gouvernement au moyen d'évaluation des politiques publiques. Il était inéluctable que les Assemblées disposent de sites web. Mais pour faire quoi ?

« De nombreuses collectivités locales ou des institutions ont recours aux réseaux, essentiellement Internet et les babillards. Le Sénat, l'Assemblée nationale, les ministères, très récemment les services du Premier ministre, ont ouvert des sites Web. Aux Etats-Unis, plus de 250 Sénateurs ou Représentants disposent de sites Internet, sans compter les sites collectifs des partis politiques et institutions publiques. Certes, 6 % des Américains seulement se sont connectés à un site politique au cours de la campagne pour les élections présidentielles de 1996. Moins de 1 % des électeurs considère le réseau comme leur principale source d'information à cette occasion (56 % citent la télévision). Internet apparaît comme un nouveau support de communication et de dialogue entre élus et citoyens : tous les sites comprennent un espace interactif, avec la possibilité d'adresser des messages à l'élu et parfois de dialoguer en direct. En France, certains parmi les élus observent ces réalisations avec amusement, croyant déceler dans ces initiatives des simples projets médiatiques " branchés ".

Une petite navigation sur ces sites tend à prouver le contraire : le serveur du Sénat, par exemple, offre depuis peu l'accès à des informations jusqu'alors difficilement disponibles. Quarante-huit heures après leur publication au Journal Officiel, les internautes peuvent trouver les débats intégraux du Sénat ainsi que des rapports parlementaires. La visite " virtuelle " du Sénat - par l'intermédiaire de photographies mises en réseau - est peut-être de l'ordre du gadget ; ce n'est certainement pas le cas d'une information démocratique gratuite, et consultable en tous points du territoire par quiconque est connecté. Plus de 100 000 consultations ont lieu chaque mois. Le site de l'Assemblée nationale offre également un ensemble d'informations ainsi que plusieurs illustrations des riches heures de la vie de l'Assemblée : visite virtuelle, présentation de l'Assemblée, des députés et des organes de décision, activités internationales de l'Assemblée, comptes rendus des séances. » L'évaluation de la politique est un acte complexe, savant, spécialisé . Les internautes "lambda", pris individuellement, n'ont pas forcément les informations ou la formation nécessaires. C'est la vieille question de la démocratie directe depuis l'institution de l'agora grecque et du forum romain. Les opinions éclairent, la majorité décide.

Les sociologues, les maîtres de sociométrie (sociomaîtres ?), les instituts de sondage élaborent des panels moyennement représentatifs d'opinions moyennes, lissées, paramétrées. Les questions posées restent simples, en dépit de formulations parfois ambiguës.

Evaluer une politique publique, est une autre affaire que de donner une opinion. Imaginer une politique publique est encore plus difficile. C'est pourtant ce qui est demandé aux internautes dans le cadre des forums de discussion des Assemblées.

Comment évaluer les opinions des évaluateurs ? Comment en tenir compte ? Que faut-il en faire ? « Sur un plan plus général, comment éviter que perdure une lente désaffection à l'égard du système représentatif ? Est-il possible, opportun de le remplacer par une conception de démocratie participative, active ? Quelles chances sont offertes aux citoyens d'améliorer, d'accroître l'efficacité de leurs interventions, de transformer positivement les relations entre les citoyens et les élus, parlementaires ou ministres, entre les citoyens et les administrations de leur pays ? Quelle éducation civique faut-il adapter à ces évolutions pour que le citoyen en tire profit et évite qu'il soit soumis aux machines ou aux hommes qui savent les utiliser ? »

Le Parlement utilise l'Internet avec efficacité pour faire part aux citoyens de ses évaluations concernant certains sujets scientifiques et technologiques (Ière partie), mais le Parlement développe une conception de l'Internet qui ne remet pas en question ses relations traditionnelles avec les citoyens (IIème partie).

I ) Le Parlement diffuse ses évaluations scientifiques et technologiques par l'Internet

L'Internet est devenu un instrument au service de la transparence des politiques publiques. La mise en ligne des documents publics d'origine parlementaire ou gouvernementale ne peut que favoriser leur évaluation. Les objectifs de la représentation nationale et de la gestion gouvernementale de l'Etat ne sont pas les mêmes. La place du Parlement est confinée par la constitution de 1958 et par le phénomène majoritaire. La mise en ligne des travaux du Parlement peut s'envisager comme un appel publicitaire au service du marketing politique de l'institution. La mise en ligne des travaux du gouvernement ressort d'une obligation de publicité.

A) L'Internet au service de la société de l'information

Pour ce qui la concerne, la France a ouvert la voie le 25 juillet 1997, avec le discours du Premier ministre, M. Lionel Jospin, à Hourtin, qui va lancer et mettre en place le Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information et un Comité interministériel pour la société de l'information.

« Le Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information se donne les objectifs suivants : généraliser la numérisation et la mise en ligne des données publiques au moyen d'un plan de numérisation par ministère, élaborer une doctrine claire en matière de diffusion des données publiques, en mettant l'accent sur-le-champ et les conditions de tarification des données publiques, privilégier la diffusion des informations non publiées, dont, la " littérature grise ", c'est-à-dire l'ensemble des rapports, études et documents publics dont l'édition sur support papier n'est pas proposée au public, en liaison avec la Documentation française, développer les nouveaux services permis par Internet, rendre accessibles par Internet avant la fin de 1999 l'ensemble des informations publiques et des services de l'administration aujourd'hui disponibles sur le Minitel, déjà diffusées, et d'abord avec la circulaire du 15 mai 1996 relative à la communication, l'information et à la documentation des services de l'Etat sur les nouveaux réseaux de télécommunications (ont été ouverts en 1998, LEGIFRANCE, site de diffusion gratuite des grands textes du droit français sur Internet, puis ADMIFRANCE, site d'information administrative gratuite du public sur Internet), de même, rendre l'administration accessible par voie électronique et la sensibiliser à l'importance du courrier électronique, dématérialiser les procédures administratives et développer les téléprocédures. »

Le Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information entend moderniser l'Etat grâce aux réseaux d'information afin d'améliorer les relations avec les citoyens et les entreprises. Les informations utiles au public seront mises à sa disposition sous une forme nunérique. L'Etat peut être ainsi plus transparent et efficace pour les citoyens, d'autant que la libéralisation de la cryptographie garantira la protection des données personnelles et de la vie privée.

Le 19 janvier 1999, le Premier ministre, tenait une conférence de presse à l'issue du second comité interministériel pour la société de l'information, dont l'objectif était de prendre les décisions pour la seconde étape du Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information, couvrant la période 1999-2000.

Quatre axes prioritaires sont retenus : les enjeux juridiques, la culture, l'administration électronique, les enjeux sociaux et territoriaux. Les mesures nécessaires pour la réalisation de ces axes se confortent les unes les autres.

Le gouvernement veut placer les technologies de l'information au centre de la réforme de l'Etat. Un des moyens consistera à faire démarrer, à l'automne 1999, le déploiement opérationnel de l'Intranet inter-administrations (ADER, administration en réseau). Les premiers services concerneront la messagerie sécurisée, un annuaire commun, des bases documentaires partagées, etc.

Les services déconcentrés de l'Etat seront mis en réseau sur l'ensemble du territoire en deux ans, grâce aux SIT (systèmes d'information territoriale), afin de faciliter les échanges transversaux des services déconcentrés de l'Etat d'une même région ou d'un même département.

Ces considérations seront renforcées par l'objectif d'une "société de l'information solidaire", politique volontariste qui intègre l'intervention des collectivités territoriales, la baisse des tarifs d'accès à l'Internet et l'appui des services publics.

B) L'Internet au service de la représentation nationale

Il ne semble pas que le Parlement se soit saisi d'une telle volonté de réforme. Il n'apparaît pas que les Assemblées aient décidé de se relier par un intranet parlementaire, ni que chaque parlementaire dispose d'une adresse électronique. Ce sont les groupes politiques en tant que tels qui apparaissent. Or, les électeurs, les citoyens, les internautes souhaitent s'adresser le plus souvent à un élu, celui qu'ils connaissent. La structure hiérarchique des partis politiques ne peut se transposer à l'individualisme de l'Internet.

Le sénateur Franck Sérusclat estime que « Le courrier électronique est un autre volet des nouvelles relations entre les citoyens et leurs élus. La rapidité de l'échange doit permettre une amélioration qualitative du rapport avec les élus même si la relation physique demeure indispensable pour régler un certain nombre de difficultés personnelles. Dans leur action quotidienne, on attend des élus qu'ils soient à l'écoute et attentifs aux préoccupations de ceux qui les sollicitent. " La démocratie ne peut souffrir la confiscation du pouvoir de décider. " (M. Lionel JOSPIN le 19 juin 1997). L'équipement de l'élu doit aujourd'hui être revu, il ne peut plus se contenter de sa permanence. Chaque élu doit envisager, dès à présent, de disposer d'une adresse électronique et, plus encore demain, au fur et à mesure de la diffusion de ce nouveau mode de communication. Les élus devront être plus disponibles ; la démocratie moderne suppose qu'ils soient davantage à l'écoute de leurs mandants sans leur être inféodés. La diffusion de ces techniques est le seul moyen pour ne pas laisser les réseaux à des minorités agissantes mais aux motivations pas toujours démocratiques. Les NTIC (Nouvelles Technologies de l'information et de la Communication) représentent aussi un outil de communication au service des élus Ils y trouvent un nouveau moyen de faire connaître leur action. »

Dans le contexte de la structuration actuelle des partis politiques au sein du Parlement et de leur politique institutionnalisée de communication, la publication de quelques rapports parlementaires sur le Net se rapproche de la pratique d'une officine d'édition sur le web. Le gouvernement dépasse cet objectif en décidant la création d'une bibliothèque numérisée gratuite des rapports publics.

Néanmoins le travail de l'OPECST est pleinement justifié, tout autant que la mise à disposition de ses rapports.

L'OPECST énonce ainsi les raisons de sa création : « Au début des années 1980, à l'occasion d'un certain nombre de débats tels que ceux concernant les orientations des programmes nucléaires, spatiaux ou du plan "câble", le Parlement avait constaté qu'il n'était pas en mesure d'apprécier en toute indépendance les décisions du gouvernement sur les grandes orientations de la politique scientifique et technologique. Il a donc décidé de se doter d'une structure d'évaluation qui lui soit propre : l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. »

L'Office a été créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983 , par un vote à l'unanimité des parlementaires. Aux termes de la loi, il a pour mission : « d'informer le parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d'éclairer ses décisions… (l'Office) recueille des informations, met en œuvre des programmes d'études et procède à des évaluations ». Pour le professeur Bernard Chantebout, « il s'apparente aux délégations parlementaires. »

L'OPECST se présente lui-même comme « une délégation indépendante… L'Office représente une structure originale au sein du Parlement : cette délégation, dont les membres sont désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques, est commune à l'Assemblée nationale et au Sénat…(la) saisine (de l'Office) est réservée aux parlementaires… » Les saisines de l'Office donnent lieu à la nomination d'un ou de plusieurs rapporteurs parmi les membres de l'Office.

L'usage veut que la présidence de l'Office soit assurée par un membre de l'une ou l'autre assemblée, de façon alternative et pour une durée de trois ans. Le règlement intérieur de l'Office décide que le vice-président appartient à l'autre assemblée.

Les questions étudiées se sont réparties à peu près également entre quatre grands thèmes : l'énergie, l'environnement, les nouvelles technologies et les sciences de la vie. Afin d'assurer un suivi réel des dossiers, certaines saisines ont été reconduites plusieurs années de suite, « c'est le cas pour les problèmes liés au contrôle de la sûreté et de la sécurité des installations nucléaires. D'autres (saisines) ont demandé l'actualisation d'un certain nombre de rapports de l'Office (évolution du secteur des semi-conducteurs, télévision à haute définition numérique, déchets nucléaires à haute activité, etc). »

L'OPECST est assisté par un conseil scientifique, composé de quinze personnalités. Toutefois, les rapporteurs font appel à des experts "indépendants ".

Le ou les rapporteurs nommés commencent par réaliser une étude de faisabilité. Les conclusions de l'étude, accompagnées d'une réflexion méthodologique, sont soumises aux membres de l'Office. L'Office engage ensuite un programme d'étude en vue d'un rapport. Le rapporteur conduit des auditions sans exclusive, fait des voyages d'étude en France ou à l'étranger . Le rapporteur peut convoquer la presse pendant ses auditions.

Les rapports de l'Office contiennent des propositions et des recommandations. Le texte des auditions peut y être annexé.

La loi de 1983 donne aux rapporteurs de l'Office des pouvoirs identiques à ceux des rapporteurs budgétaires . Les projets de rapport ou de conclusions sont rédigées de telle sorte qu'ils puissent être utilisés pour le travail législatif ou la discussion budgétaire. Les décisions de publication sont prises, le plus souvent, à l'unanimité .

Plusieurs lois prévoient l'information de l'Office ou sa participation dans la désignation de représentants du Parlement au sein de nombreuses instances, ou la représentation de l'Office par son président ou l'un de ses membres, au conseil d'administration de divers organismes.

L'Office apporte son soutien au développement des relations parlementaires internationales et communautaires .

Cependant, le travail éminent de l'OPECST, qui se traduit par la qualité des rapports parlementaires, met en valeur, de manière savante, les opinions des représentants des citoyens. La grande masse de ces derniers ignore jusqu'à leur existence. Les rapports s'adressent à des spécialistes. La mise ne ligne de l'opinion éclairée des représentants politiques illustre un paradoxe : chacun peut les télécharger gratuitement, peu de gens les lisent.

II ) L'Internet ne remet pas en question les relations traditionnelles du Parlement avec les citoyens

M. Jean-Marie Lebaron, directeur du service de l'informatique et des technologies nouvelles du Sénat, écrivait le 2 décembre 1998 : « Nous avons au Sénat de fortes ambitions en matière de nouvelles technologies. Notre site Internet est, depuis décembre 1995, un des instruments qui, selon les vœux du Président du Sénat, doivent rapprocher l'institution du citoyen. Je crois que nous sommes face à un média idéal pour mettre en œuvre un tel rapprochement, rapprochement dans le cadre, bien entendu, de la démocratie représentative.

Doit-on pour autant, aller plus loin et concevoir Internet comme un support qui permettra une meilleure participation du citoyen à la vie publique ? … Le terme "participation" me paraît aujourd'hui en l'espèce un peu fort et je serai beaucoup plus prudent. Qu'Internet soit aujourd'hui, en matière de communication, un impératif pour toutes les institutions publiques, cela va de soi. Que les forums renouvellent la démocratie, en modifient les règles, en altèrent le fonctionnement, promeuvent une nouvelle démocratie, plus pure, plus directe, cela me paraît, à la lueur de mes réflexions et de mes expériences, peu réaliste. Ces forums qui constituent effectivement une modalité de participation du citoyen au débat public, sont, selon moi, un outil à utiliser avec circonspection. S'ils ne doivent pas être des gadgets, ils ne doivent pas non plus contourner l'élu, le déresponsabiliser, remettre en cause la démocratie représentative, qui, pour malade qu'elle soit, est éminemment plus démocratique que tous les forums que l'on trouve aujourd'hui sur Internet. »

Il est vrai qu'Internet n'est pas une Agora, lieu public de l'expression des opinions et des évaluations, des prises de décision des citoyens grecs, à l'exclusion de toute autre personne. Mais le modèle de l'Agora est dépassé depuis longtemps. Le modèle d'attachement politique des citoyens grecs à leur cité ne peut être comparé à celui des citoyens français du troisième millénaire. Il n'y a rien de commun entre la réunion des chefs de famille d'une ville antique et la discussion planétaire que permet l'Internet. Dans la culture politique occidentale et plus spécifiquement française, les modèles de la démocratie représentative grecque et romaine tiennent plus du mythe que de la réalité.

L'Internet correspond effectivement aux sociétés atomisées, individualistes et planétaires de la fin du XXème siècle. Les forums de discussion sont des lieux provisoires d'échanges rapides d'informations et d'opinions presque immédiatement obsolètes et changeantes. Cela n'empêche pas que chaque internaute ait son opinion, son évaluation ses critères sur tous les sujets ou presque.

L'hétérogénéité, la diversité, l'extranéité d'Internet et des internautes ne peut être comparée à l ‘allure majestueuse des pas d'un sénateur ni à la réaction des groupes politiques face à un projet de loi préparé par les responsables du parti majoritaire.

On peut considérer, à l'instar de M. Lebaron que « tous les citoyens ne sont pas sur Internet… tous les internautes ne se comportent pas en citoyen… l'absence d'identification des personnes renforce l'irresponsabilité des propos… la présence d'un modérateur sur les forums perturbe les règles du jeu politique… les forums sur Internet ne constituent pas des espaces bien définis… Enfin, il n'y a pas de décisions prises par les forums. » Mais on peut également affirmer que, dans les démocraties occidentales, le taux d'abstentionnisme des électeurs a tendance à augmenter… que beaucoup de citoyens sont plongés dans la violence, qu'il y a toujours un modérateur, qu'il soit animateur de radio ou de télévision, rédacteur en chef, responsable politique ou syndical, que l'espace occupé par les lois républicaines n'est pas toujours défini, et que les décisions gouvernementales font souvent des allers et retours, combinant le flou et le pragmatisme.

L'Internet peut-il exprimer autre chose que la réalité des sociétés, des gens et des choses ?

Les forums de discussion mis en place par le Sénat et l'Assemblée Nationale ne sont pas des consultations au sens du droit public. L'objet n'est en aucun cas la démocratie directe. Mais sont-ils des lieux de discussion ? On peut également en douter.

A ) les internautes et "le politique "

Le site web journal-internet.com a publié un dossier sur « Les internautes et "le politique " » . Il ressort de cette étude que 49 % des internautes sont allés visiter un site touchant à la politique, dont 50 % de femmes. Mais les femmes visitent moins souvent que les hommes les sites des partis ou des élus.

17 % des internautes interrogés ont envoyé un e-mail à un élu ou participé à un forum. « 45 % des répondants qui ne se sont pas exprimés par mail ou dans un forum, le feraient cependant dans un but d'échange constructif d'informations ou d'opinions : pour exprimer mon opinion, défendre une cause, appuyer un projet de loi ou m'y opposer, contribuer à un débat où mes idées ne seraient pas représentées, user d'un droit de réponse, réagir à une information erronée, questionner l'élu sur ses opinions ou l'informer de mon domaine de compétence, échanger des informations dans les deux sens, poser une question précise, demander une information non disponible sur le site de ma commune.

La pétition ou la participation à une démarche collective sont souvent évoqués.

30 % des répondants qui ne se sont pas exprimés par mail ou dans un forum voudraient pouvoir faire confiance, percevoir une volonté affichée de l'élu de recueillir l'opinion des citoyens, être sûrs de s'adresser personnellement à l'élu, sûrs d'être lus, écoutés, entendus, sûrs de recevoir une réponse personnelle de l'élu, sûrs de recevoir une réponse franche. »

A la question « Que pensez-vous des actions menées par les élus ? », on enregistre des « Réponses à charge : les élus sont attentistes (seuls quelques passionnés ou quelques illuminés animent un site), inefficaces, timides (pas la volonté politique de faire baisser les tarifs), ils ne connaissent pas l'Internet ou n'identifient pas les experts, ils méconnaissent les internautes et leur représentativité, les élus ne sont pas créatifs mais suivent l'air du temps, les élus s'intéressent uniquement à l'Internet pour leur notoriété mais ils sont incompétents, ils accordent plus d'importance à la communication qu'aux questions de fond, ils préfèrent assurer leur propagande plutôt que de prendre l'avis des internautes, ils ne veulent pas de démocratie locale et directe… Aucune action n'est menée (Internet est trop cher et trop lent) ou aucune initiative n'est prise (réponses fréquentes), aucune action n'est menée si ce n'est par le gouvernement. Les actions des élus sont absentes ou inconnues, inexistantes, trop lentes, trop frileuses, peu constructives (ils ne savent pas de quoi il s'agit), insuffisantes (pour faire baisser les tarifs, démocratiser ce média, développer l'Internet), superficielles (les élus suivent seulement la mode), ce sont des paroles en l'air, c'est de la démagogie (pas de proposition de loi sur la baisse des tarifs), leurs actions sont peu convaincantes (Internet reste inaccessible aux jeunes scolarisés) »

La question de la relation "internétique " entre les hommes politiques et les électeurs reste encore non résolue. Ni les partis politiques ni les grandes centrales syndicales professionnelles ne militent ouvertement en faveur d'une relation entre leurs membres et les internautes. La décision de mise en réseau de l'Etat par l'usage d'Internet n'a pas suscité de réaction fracassante ni de prise de position des syndicats de fonctionnaires. Leurs sites sont restés muets, ou presque. Il y va pourtant des modes et des relations de travail entre les agents de l'Etat, des collectivités territoriales et les citoyens. Chaque fonctionnaire devrait, à terme, disposer d'une adresse électronique. Le rôle d'Internet risquerait alors de devenir majeur.

Cette "passivité " ou ce "laxisme " des partis politiques et des syndicats viennent renforcer les propos désabusés ou négatifs des internautes qui ont participé à l'enquête précitée.

Il y a vraisemblablement chez les hommes d'appareils partisans ou syndicaux de l'ignorance et de l'incompréhension de l'outil informatique en général et de l'Internet en particulier.

Journal-Internet a posé à quelques hommes politiques la question : « Comment vous voyez-vous communiquer avec vos électeurs sur ce média ? »

M. Claude Philippi, président du groupe UDF des Bouches du Rhône a répondu que « le contact direct avec tous nos électeurs reste irremplaçable, mais depuis la création d'un site Internet de l'UDF, nos sympathisants utilisent de plus en plus l'arborescence du site notamment dans ses rubriques principales »…

M. Laurent Amiel, conseiller général des Bouches du Rhône estime que « les habitudes de rapidité de réponse que suscite une messagerie ou une liste de diffusion nécessiteraient la même rapidité de l'homme politique. Pour cela, j'émets quelques doutes. Quant au service de communication, en aucun cas il ne pourra répondre à la place du politique. L'interactivité tant convoitée par les professionnels de l'Internet n'est pas possible en politique. De plus, l'homme politique est également un homme de terrain, il doit rencontrer ses citoyens. L'interactivité est avant tout physique, pas virtuelle. »…

M. Henri d'Attilio, sénateur des Bouches du Rhône, conseiller général écrit : « S'il ne s'agit que de diffuser des informations, ce ne sera pas suffisant. Il faut qu'il y ait de l'interactivité : la possibilité d'envoyer un mail ou de dialoguer dans un forum doit aller de pair avec l'information. »

Ainsi, le contact direct est préféré… L'Internet est relégué.

M. Fabre d'Aubespy, député européen pose clairement la question : « La génération d'hommes politiques actuellement en action n'utilise que très rarement les nouveaux outils de communication. Peu habitués ou peu sensibles à l'informatique, tout leur est cependant mis à disposition : ordinateurs, connexions, adresses électroniques personnelles, formation. Il leur faudrait presque un assistant permanent pour les inciter à l'utilisation. Les enjeux sont bien compris, l'usage non. »

La consultation des sites web des principaux partis politiques et syndicats français est significative. On ne trouve, dans les sites du RPR, du Parti communiste français, du Parti Radical Républicain et Radical socialiste, ou dans celui des Verts, aucune déclaration concernant l'Internet, l'usage qui peut en être fait, son rôle démocratique. Ces sites apparaissent comme des vitrines. Derrière l'écran vitré de l'ordinateur, les pages web des partis politiques et syndicats français sont des transpositions en langage H.T.M.L de quelques imprimés choisis. On trouve des extraits de programmes, des exhortations à l'adhésion. Ces sites ne sont pas plus animés ni conviviaux que les affiches électorales sur les panneaux officiels. Dites oui ! Adhérez ! Ecrivez-nous…On vous enverra une carte !

Seul, le parti Socialiste fait un "effort " et reprend les points essentiels du Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information.

Il n'y a rien non plus concernant l'Internet dans les sites de la CFDT, de la CGT, de FO.

Le site de la SGEN-CFDT est presque muet sur le sujet.

« Ceci laisse à penser que nous sommes encore loin d'une adhésion massive à l'Internet, que ce soit pour l'homme politique lui-même malgré un discours favorable, ou pour la population dans son ensemble qui n'exige pas la généralisation du média. »

Pourtant, « dans une société assoupie, mécontente, où les citoyens désertent un concept de démocratie représentative, au moment où les élus, législateurs et encore les responsables des exécutifs veulent " une démocratie citoyenne ", des choix sont à faire entre : démocratie active, démocratie de participation, démocratie directe, toutes formules pour lesquelles les NTIC apportent des supports, porteurs du meilleur et du pire ; l'un et l'autre sont inégalement répartis dans ces divers modèles. Savoir éviter ceux où le pire dominerait est la préoccupation essentielle, le fil d'Ariane à trouver : l'objectif d'une démocratie est le respect du citoyen, la détermination de l'associer à la vie politique de son pays, de faire en sorte " qu'il compte et ne soit pas seulement compté ", pour reprendre une belle formule de Fédérico MAYOR.

Le renouveau de la vie politique passe par l'utilisation des NTIC. Tout nous y incite : la volonté de définir une stratégie de concertation et de partenariat avec les acteurs sociaux ou l'ensemble de la population, selon les cas, pourrait trouver une première application pour peu qu'on s'en donne les moyens. Définir de nouvelles méthodes de gouvernement n'est-ce pas avant tout permettre aux citoyens de prendre la parole ? Leur faciliter l'accès à l'information et leur donner les moyens d'exprimer leurs opinions sont autant de nécessités pour lesquelles les NTIC peuvent être d'un grand secours. »

B ) Les forums des sites parlementaires

Depuis février 1996, le Sénat a organisé huit consultations sur des sujets divers, avec une forte proportion de questions relatives aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. Une consultation concernant le projet de loi sur l'innovation et la recherche est en cours, menée par M. Pierre Laffitte dans le cadre de la préparation de son rapport sur ce projet. Les consultations sont organisées selon des modalités différentes. La plupart sont ouvertes au "grand public ". Elles sont soumises à modération et font l'objet d'envoi d'une synthèse des interventions auprès d'abonnés à une liste de diffusion. Au Sénat, une seule consultation a fait l'objet d'un véritable forum, avec une rediffusion des messages sur le serveur sénatorial, à l'occasion de la publication du Rapport du sénateur Franck Sérusclat. « Ces consultations interviennent essentiellement dans le cadre de missions d'information ou éventuellement de commissions d'enquête. Il s'agit donc, pour le Sénat de recueillir, en plus des traditionnelles auditions de personnalités qualifiées, des avis d'internautes motivés par telle ou telle question. », écrit M. Lebaron. On ne peut être plus clair !

Ces "forums " n'ont évidemment pas pour objectif d'organiser systématiquement une participation des citoyens à l'élaboration de la chose publique. Ce sont des boîtes à lettres. Le passant désœuvré ou inspiré peut glisser quelques lignes de sa prose dans la fente. "Ecrivez à l'institution parlementaire…On ne vous répondra pas."

Cette non-mise en œuvre d'un débat des représentants parlementaires avec les citoyens explique vraisemblablement le nombre infime de messages reçus à l'occasion des consultations : « Autant vous le dire tout de suite, les résultats n'ont pas été à la hauteur de nos espérances. Le nombre de personnes ayant répondu est relativement faible : consultation sur les trente-cinq heures - 42 entreprises ; Information et orientation des étudiants de premier cycle - 152 messages ; Mission sur les techniques des apprentissages essentiels pour une bonne insertion dans la société de l'information - plus de 300. Ces chiffres apparaissent comme très modestes même s'ils semblent dans la moyenne des autres forums organisés par des institutions publiques comparables. De plus, les contributions sont très inégales ; outre quelques messages d'injure, présents dans tous les forums, de nombreux messages sont d'une triste banalité. Les messages apportant une contribution réelle au débat public ne dépassent souvent pas la dizaine. Encore faut-il ensuite que les sénateurs puissent réellement exploiter les résultats de la consultation… Dès lors, les forums sont-ils des gadgets ? Malgré tout mon exposé, je ne le pense pas, si on ne leur assigne pas une ambition trop grande et que l'in détermine des règles de fonctionnement rigoureuses : il ne s'agit pas véritablement à travers Comité économique et social forums de faire participer directement le citoyen à la décision publique car son élu est là pour cela et qu'Internet ne permet pas de dépasser les principes de la démocratie représentative mais plutôt de recueillir des éléments d'information nouveaux et utiles. En effet, me forum mobilise les internautes les plus motivés par une question, ceux qui, dans toute la population y ont le plus réfléchi, et ont peut-être la possibilité de formuler un avis plus éclairé que les autres. », écrit M. Lebaron, directeur du service de l'informatique et des technologies nouvelles du Sénat.

L'analyse de M. Lebaron n'est pas contestable "rebus sic stantibus ". Les objectifs, l'organisation, la mise en œuvre et les résultats des forums n'ont pas pour ambition un dialogue réel entre les citoyens et les élus. Les institutions parlementaires ne sont pas faites pour le dialogue en direct entre les représentants de la nation toute entière et le peuple.

L'Assemblée nationale et le Sénat se gardent de toute immixtion significative des citoyens dans l'élaboration ou l'évaluation des politiques publiques. Si les institutions parlementaires avaient réellement l'intention de faire participer le peuple des internautes, elles en trouveraient les moyens. Les forums seraient annoncés à l'avance. Ils feraient l'objet d'une publicité nationale, relayée par les partis politiques, les journaux, les radios, les télévisions. Les questions de la consultation seraient élaborées par des hommes politiques, des journalistes et des spécialistes au sein des corporations, des syndicats, et des associations. Ces questions feraient l'objet de discussions préalables aux forums. Leur formulation serait pesée, ferait l'objet de négociations. Les enjeux des forums seraient évalués.

La constitution même des panels de représentation des internautes ferait l'objet de batailles politiques au sein des assemblées et sur la place publique. Les partis, les syndicats, les associations, les groupes d'intérêt voudraient poser "leur" question, capitaliser les réponses attendues, commenter "leurs" résultats. Le débat sur les questions à poser aux internautes serait finalement confisqué par les "appareils", car ils voudraient vraisemblablement se préserver de tout ce qui pourrait ressembler à une consultation directe, contrairement aux "lois" du fonctionnement de l'Internet.

Et si les questions mûrement réfléchies étaient finalement posées aux internautes, les réponses inattendues risqueraient de déstabiliser les enjeux attendus. Il faudrait minimiser les opinions. L'occurrence d'un tel "scénario-catastophe" empêche qu'il soit mis en œuvre.

Aussi, les consultations organisées par l'Assemblée nationale et par le Sénat restent modestes et presque confidentielles. On se contentera des observations de quelques internautes. Pour autant, « quelle est la représentativité et la légitimité des intervenants à un forum ? Leur représentativité est faible, sauf à considérer chaque intervention comme celle d'un français moyen. Leur légitimité l'est tout autant. Certes, chacun peut s'ériger en expert, en spécialiste, mais rien ne vient étayer cette qualité auto-proclamée. La qualité des réflexions proposées sur les forums est dès lors très variable. Les personnes qui s'expriment sur Internet le font donc en leur nom propre. Quelles conclusions tirer de ces interventions ? »

Le tableau ci-après décrit les forums ouverts sur le site Internet de l'Assemblée nationale ; situation au 7 décembre 1998 :

Titre du forum Date d'ouverture Date de clôture Nombre (1) de messages reçus Exercice de la citoyenneté et nouvelles technologies 20-03-98 en cours 80 Internet et l'éducation civique Ces deux forums, ouverts le 20-03-98 ont été fondus dans le précédent le 10- 04-98 La connaissance des institutions L'utilisation des organismes génétiquement modifiés (OGM) 17 avril 98 En cours 64 Elargissement de l'Union européenne 5 mai 98 8 juin 98 1 Commission des affaires culturelles, familiales et sociales - budget 1999
-  Plan social étudiant
-  Politique budgétaire culturelle de l'Etat 23 juillet 98 15 octobre 98

3 3 Le Livre d'or des journées du patrimoine 17 sep 98 2 oct 98 3 50ème anniversaire de la Déclaration universelle des Droits de l'Homme 30 nov 98 en cours 7

(1) Non compris les messages d'introduction ou les réponses du modérateur

Le nombre de réponses enregistrées est éloquent. M. Vieillefosse, directeur du service de la communication et de l'information multimédia de l'Assemblée nationale, indiquait qu'il était « très difficile de faire des forums politiques à cause du droit de parole et d'intervention de chaque groupe politique sur chaque sujet. La mobilisation des groupes politiques est insuffisante. Par ailleurs, les 577 députés engagent environ 100 000 dialogues par an avec les citoyens… A terme, chaque député montera son site web. L'institution ne peut pas, ne doit pas se substituer aux députés. Les députés reçoivent actuellement 2000 à 2500 courriers électroniques par an. »

CONCLUSION

« Selon Joël de Rosnay, le pouvoir de voter, tel qu'il s'exprime actuellement par le vote binaire (pour ou contre un candidat ou un projet, droite ou gauche...), traduit l'expression d'un système très limité. La politique en est réduite à un simulacre de joute, une parodie de discussion sur les idées. Mais il n'existe plus ni d'agora, ni de véritable participation. Avec les réseaux interactifs et les forums, le citoyen informé peut désormais à la fois être plus responsable et intervenir plus facilement en s'appuyant sur des groupes. Le rapport de forces entre citoyens et institutions se modifie dans la mesure où les NTIC représentent un outil nouveau pour s'exprimer, pour se mettre en relation avec d'autres groupes pour faire remonter l'information. »

Cette affirmation semble prématurée. Les forums ouverts par l'Assemblée nationale et par le Sénat montrent, à l'évidence, que la démocratie de l'Internet n'est pas encore entrée dans les mœurs françaises. Les forums ne sont, pour le moment, que des boîtes à lettres pour des correspondances individuelles publiques. Mais leurs objectifs et leur organisation pourraient se transformer et s'améliorer au fur et à mesure que les Français seront équipés d'un modem pour utiliser l'Internet et que les partis politiques, syndicats, associations, groupes de pression en feront autant.

Les exemples municipaux français et étrangers de relations "internétiques " entre les élus et les électeurs démontrent que les politiques d'évaluation préalable et postérieure changent de dimensions.

Les projets deviennent moins rigides et plus flexibles pour s'adapter aux modifications suggérées par les internautes. Les gestionnaires incluent la possibilité d'évaluations permanentes afin d'aménager un dialogue avec les administrés contribuables.

L'Internet favorise l'éclatement des projets publics en mini-projets susceptibles de changement. Cette "atomisation " des réalisations prévisibles rapproche les responsables locaux des bénéficiaires. L'Internet favorise l'horizontalité des procédures, des hiérarchies et les contacts directs avec les gens de terrain, qu'ils soient les citoyens bénéficiaires ou les citoyens prescripteurs.

L'article 27 de la constitution du 4 octobre 1958 énonce que « Tout mandat impératif est nul. Le droit de vote des membres du Parlement est personnel. » Ces règles sont une des conséquences du principe de la souveraineté nationale. Dans la réalité de l'action politique, chaque parlementaire s'efforce de faire usage de son influence pour relayer les demandes de ses électeurs. C'est naturellement une des conditions de sa réélection. Au sein des Assemblées, chaque parlementaire fait normalement partie d'un groupe politique, dont il épouse les desiderata et qui oriente son vote. La discipline de vote est tout aussi importante que la satisfaction des besoins particuliers des électeurs. Les parlementaires sont ainsi partagés entre les besoins parfois contradictoires de leur circonscription et ceux de la nation.

L'évaluation des politiques publiques ne sera pas nécessairement la même si elle est faite dans une circonscription du département du Gard, en Corse, à la Martinique ou dans les enceintes nationales du Palais-Bourbon et de celui du Luxembourg.

Tiraillés entre les intérêts de leurs électeurs, ceux de la Nation et ceux de leur parti politique, les parlementaires n'ont guère la tâche facile lorsqu'il convient d'évaluer. La société est devenue très complexe. La politique française doit tenir compte des intérêts de ses partenaires européens dans un contexte international mondialisé, souvent dominé par la puissance des entreprises et du gouvernement américains.

Le vote du budget de l'Etat, le contrôle de l'emploi de l'impôt nécessitent une forte compétence. Les parlementaires de la Vème République n'ont pas le dernier mot face au gouvernement.

« Vérifier que l'intention du politique est bien appliquée, qu'elle atteint son but », comme l'indiquait plus haut le Président Monory, suppose que les objectifs soient fixés. La réalité de l'action politique ne permet guère de réaliser les projets annoncés dans les programmes électoraux, à l'exception de quelques réformes dont la mise en œuvre nécessite souvent plus d'une législature. Or, Cinq années après les élections, les priorités ont changé. Et les réformes ne seront poursuivies que si elles sont populaires ou réellement prioritaires parce qu'on aura trop tardé pour les réaliser.

Il vaudrait mieux que les parlementaires s'accordent sur des "programmes de législature", susceptibles d'être mis en œuvre au moyen de tranches annuelles et que les objectifs, les méthodes et les moyens soient définis au début de la législature. Cela permettrait aux parlementaires et aux citoyens d'évaluer les politiques selon le même principe que les entreprises face à leurs actionnaires et au marché, et en utilisant les mêmes méthodes comptables.

Il faudrait que les programmes de législature soient suffisamment détaillés d'un point de vue territorial et dans le temps pour que chacun, du local au national puisse suivre l'application des politiques afin d'évaluer leur impact.

Les parlementaires seraient alors des traits d'union entre leurs circonscriptions et la nation, entre les régions et l'Europe. Les citoyens les plus intéressés par la chose publique pourraient suivre l'état d'avancement des travaux. L'usage de l'Internet peut rendre simple ce suivi tant au niveau national qu'au niveau local. Il est vraisemblable que la mise en réseau de l'Etat et des collectivités territoriales permettra techniquement et facilitera l'élaboration, l'application et le contrôle des politiques publiques. Les parlementaires pourront alors surveiller l'application des politiques sur un tableau de bord et donc l'évaluer. Les citoyens feront de même. De ce dialogue entre les citoyens et les parlementaires, concernant le suivi des politiques, il ressortira un Parlement et des citoyens évaluateurs.

Naturellement, les programmes de législature seraient négociés avec le gouvernement par le parti majoritaire au Parlement.

Ainsi, le gouvernement et le Parlement disposeraient des mêmes tableaux de bord et indicateurs d'avancement des réalisations. Le gouvernement et le Parlement dresseraient tous les ans des bilans contradictoires qui permettraient les corrections de tir. Les corps d'inspection disposeraient des informations nécessaires pour pointer les retards, les dérives et les excès. Les services seraient stimulés, les fonctionnaires primés. Les citoyens, personnes physiques et morales, pourraient bénéficier de cette nouvelle transparence des politiques publiques et se réconcilier avec le "politique ".

Le Parlement évaluateur devra s'adapter à ces changements inéluctables.

« On pourrait croire que notre organisation démocratique est épargnée par la révolution numérique. Nous votons toujours selon les mêmes règles : le bulletin de vote et la carte d'électeur paraissent immuables. Nous élisons toujours des représentants qui, aux différents échelons de notre organisation politique, agissent avec pour limite la sanction électorale et le contrôle du juge. Une loi interdit toujours la publication des résultats de sondages la semaine précédant le jour du vote. Mais Internet existe maintenant et a fait parler de lui ! La démonstration de la croyance d'une France protégée de l'intrusion des réseaux a volé en éclat… L'interdiction de diffuser tout résultat de sondage pendant cette dernière semaine a été aisément contournée par la lecture de ces résultats sur Internet. Médias français muets, la parole était mondialisée sur le site de la Tribune de Genève ! Les dernières informations diffusées par Secrets de campagne, le vendredi 30 mai à 15 heures 30 avaient pour titre : " BVA : la gauche l'emporterait avec 316 sièges ". Dimanche soir, le chiffre était de 320. Soudain nos concitoyens ont découvert les NTIC. »

Aujourd'hui l'institution parlementaire "dialogue" avec l'institution gouvernementale.

Demain, les élus devront "répondre" aux interventions des internautes et pour cela, consulter par courrier électronique les représentants de l'Etat et des collectivités territoriales.

Il se peut que, demain, les Assemblées parlementaires utilisent leurs sites web pour répondre publiquement aux messages diffusés sur les sites du Premier ministre et sur celui du Président de la République.

Ces "déclarations", sous la forme de Rapports, d'études, d'audits, d'enquêtes, de sondages, sont, comme le reste, téléchargeables gratuitement. Les messages s'adressent aux "pouvoirs" partenaires et concurrents. Les citoyens peuvent s'abonner à des listes de diffusion aménagées par la Présidence de la République, le gouvernement et le Parlement. Ils reçoivent ces informations chez eux, directement sur leur ordinateur personnel.

De telles listes de diffusion existent déjà sur les sites web du Président de la République , du Premier ministre , de l'Assemblée nationale et du Sénat .

L'actuel Sénat se sent parfois menacé par tel ou tel projet de réforme de son mode d'élection. Les sénateurs se confortent alors auprès de leurs grands électeurs qu'ils mobilisent plus ou moins discrètement. Dans quelques années, les collectivités territoriales et les électeurs seront dotés de l'équipement d'accès à l'Internet. Il se pourrait alors que les sénateurs utilisent le web pour "dialoguer " avec l'opinion.

Une page nouvelle des relations entre les pouvoirs constitutionnels de la Vème République sera écrite. Ces messages et "adresses" des pouvoirs constitutionnels à l'opinion publique peuvent être le prélude de la VIème République.

La mise en réseau de l'Etat et des collectivités territoriales va de pair avec l'équipement informatique des internautes et de leurs élus.

La masse devrait être critique vers 2002-2005. Les missions d'évaluation du Parlement vont se transformer en termes d'objectifs et de moyens, dans le sens d'une meilleure approximation et d'une meilleure précision au service des besoins de participation des électeurs.

Peut-on admettre pour acquise la prédiction du Président Monory : « Je suis certain que, d'ici cinq ans, le Président de la République se fera élire grâce à Internet. En 2002, la France devrait avoir rattrapé son retard en matière d'équipement ; 40 à 50 % de la population sera connectée à Internet. Chaque candidat à l'élection présidentielle aura son équipe spécialisée pour Internet. Celui qui saura le mieux se débrouiller avec le réseau sera élu. »

La Tribune, 16 juin 1997