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Blog de droit constitutionnel

Application de l’article 155 de la Constitution espagnole en Catalogne : la juridicisation du conflit territorial se prolonge au moins jusqu’au 21 décembre

La crise politique en Catalogne, ouverte à partir de la décision du Tribunal constitutionnel espagnol du 28 juin 2010 censurant diverses dispositions du Statut d’Autonomie catalan de 2006, a atteint le mois d’octobre 2017 des sommets inédits de tension et de violence. 

Le 1er octobre fut organisé, par le gouvernement régional, une consultation populaire à vocation référendaire qui, du point de vue du droit constitutionnel espagnol, ne pouvait en aucun cas se produire. La finalité de cette consultation, censurée par le Tribunal constitutionnel espagnol dans une décision du 6 septembre, était en effet de demander au corps électoral catalan s’il souhaitait que la Catalogne s’organise politiquement sous la forme d’une république indépendante. 

L’intervention des forces nationales de l’ordre fut nécessaire pour avorter les actes matériels de mise en œuvre de ce simulacre de référendum, conformément à la décision prise par le Tribunal supérieur de justice de Catalogne en date du 27 septembre 2017. Néanmoins, le vote eut lieu et, selon les résultats annoncés par le président catalan, M. Puigdemont, plus de deux millions de personnes - près de 43% du corps électoral - purent déposer leur bulletin dans l’urne et 90% des électeurs votèrent pour l’indépendance. Bien que la consultation du 1er octobre ne disposa pas des garanties nécessaires pour que son résultat puisse être fiable, les chiffres avancés par M. Puigdemont sont comparables à ceux qu’affichèrent les élections régionales de septembre 2015, à l’occasion desquelles les formations politiques indépendantistes obtinrent près de deux millions de suffrages, avec une participation de 74,9%. Dès lors, et il s’agit là d’un fait insuffisamment souligné par la presse nationale espagnole, la consultation du 1er octobre témoigna une nouvelle fois de l’extraordinaire pouvoir de mobilisation des organisations indépendantistes. 

Cependant, la tentative du gouvernement catalan, soutenu par la majorité du parlement régional, de se doter, à travers cette consultation juridiquement non-contraignante, de la légitimité suffisante pour déclarer unilatéralement l’indépendance de la Catalogne échoua. Non seulement la participation fut inférieure à 50% mais, en amont de l’échéance, aucun accord ne put être atteint avec le gouvernement national afin que celui-ci reconnaisse en cette consultation la manifestation d’une dynamique sociale appelant une réponse de nature politique. 

En d’autres termes, les forces indépendantistes furent incapables d’extraire le conflit catalan du cadre juridique pour le situer dans l’arène politique. Le conflit catalan ne se manifesta que comme un conflit de nature juridique, un conflit entre, d’une part, un ensemble d’institutions qui se situent en dehors du droit par l’adoption d’actes contraires à la Constitution et, d’autre part, un second ensemble d’institutions qui s’érigent en défenderesses de la Constitution malmenée. 

Ainsi, le dernier épisode de ce long feuilleton a vocation à parachever la juridicisation du conflit. Il s’agit de la mise en œuvre, pour la première fois depuis 1978, de l’article 155 de la Constitution, qui s’inspire de manière explicite dans l’article 37 de la Loi fondamentale allemande consacrant la contrainte fédérale (Bundeszwang). Il donne compétence au gouvernement national pour contraindre toute Communauté Autonome qui violerait la Constitution ou les lois ou porterait atteinte à l’intérêt général à revenir dans le giron de la constitutionnalité. Le gouvernement peut, les cas échéant, pour mettre en œuvre cette « contrainte régionale », donner des instructions à toutes les autorités de la Communauté Autonome concernée. 

De la même manière que la Loi fondamentale allemande envisage l’approbation du Bundesrat sur les mesures prises par le gouvernement fédéral dans le cadre de l’article 37, la Constitution espagnole établit que la chambre haute du Parlement, le Sénat, doit donner son accord à la majorité absolue à la mise en œuvre de l’article 155. Aussi, le gouvernement doit fournir à cette assemblée le détail des mesures qu’il compte adopter. L’article 155 ne peut en aucun cas donner au gouvernement national des pouvoirs dont l’exercice ne serait pas contrôlé politiquement par le Sénat et juridiquement par les tribunaux compétents.

Dès lors, le gouvernement de M. Rajoy a décidé, au cours du Conseil des ministres extraordinaire du 21 octobre 2017, de soumettre au Sénat les mesures qu’il souhaite mettre en œuvre dans le cadre de l’application de l’article 155. Celles-ci se divisent en trois grands ensembles.

Tout d’abord, le gouvernement de M. Rajoy envisage la destitution immédiate des membres du gouvernement régional et la substitution de ce dernier par le gouvernement national. Ensuite, M. Rajoy souhaite disposer de la compétence du président Puigdemont de dissoudre le Parlement régional afin de convoquer des élections dans un délai de six mois. Dans ce délai, les compétences de la présidente du Parlement régional seront considérablement réduites, car elle ne pourra proposer de nouveaux candidats à la présidence de la région ni, a fortiori, organiser de séance d’investiture. Finalement, le gouvernement espagnol pourrait intervenir dans TV3, la télévision régionale, afin de s’assurer que les informations transmises par celle-ci soient objectives et impartiales.

La Chambre haute se réunit en séance plénière vendredi 27 octobre 2017 pour voter la mise en œuvre de l’article 155.

Or, au même moment se tint une séance plénière au Parlement régional qui eut pour finalité d’adopter un projet de résolution à l’initiative de la majorité indépendantiste proclamant l’indépendance unilatéralement. 

Ainsi la situation est la plus redoutable qui soit. D’une part, le Parlement catalan a adopté un nouvel acte contraire à la Constitution ayant vocation à permettre l’émergence d’un nouvel ordre juridique, celui de la République de Catalogne. D’autre part, le gouvernement espagnol va imposer, par la contrainte, le respect de la légalité de l’État. La mise en œuvre des dispositions de l’article 155 sera probablement semée d’embûches et une résistance plus ou moins intense est à attendre de la part des élus visés comme de la société civile. 

Le conflit de souveraineté a été donc résolu par le gouvernement avec le soutien du Sénat à travers un article comparable, à bien des égards, à l’article 16 de la Constitution de 1958. Mais la seule juridicisation d’un conflit d’une telle complexité ne saurait constituer une réponse à moyen terme. 

Guillermo Arenas 

Doctorant en droit constitutionnel à l’Université Paris-1 Panthéon-Sorbonne sous la direction du professeur Bertrand Mathieu, il travaille sur les mutations du principe de souveraineté normative en droit constitutionnel français. Il anime également des travaux dirigés dans les Universités Paris-1 et Paris-X.